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全國碳市場背景下碳交易試點地區該如何過渡

2016-6-2   瀏覽:606

    據悉,2015年12月聯合國氣候大會召開前,中國明確提出計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系,屆時將覆蓋1萬家企業,覆蓋31個省市區的6個工業部門(電力、鋼鐵、水泥、化工、有色、石化),并將覆蓋每年約40-45億噸的碳排放,占全國碳排放量的近50%,中國的碳市場將成為全世界最大的碳交易市場。

    2011年10月底,國家發展改革委批準了7個省市(北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳)開展碳排放權交易試點。試點地區在向全國統一碳市過渡時面臨的難度要大于非試點地區。因為試點地區雖然積累了很多經驗,但也存在已經形成的交易體系與全國碳市場體系的統一與銜接問題,如控排企業覆蓋范圍、配額分配方法、MRV(溫室氣體排放的監測、報告、核查)體系等方面的過渡障礙。
    覆蓋范圍
    2015年12月,北京對碳交易試點覆蓋范圍做出調整,將行政區域內的固定設施和移動設施年二氧化碳直接排放與間接排放總量5000噸(含)以上的企業作為重點排放單位,并在原有的電力、熱力、水泥、石化、其他工業和服務業六大個大類行業的基礎上新增了城市軌道交通運營單位和公共電汽車客運單位,覆蓋范圍進一步擴大。在當前全國碳市場頂層設計逐步出臺、試點向全國碳市場過渡的階段,北京試點的這一調整使得試點與全國碳市場覆蓋范圍制定思路之間的差距更加明顯。與非試點地區從無到有建設碳市場不同,試點地區在轉向全國碳市場時面臨著本地碳市場體系和全國碳市場設計有差異、要在國家給予的自由裁量權范圍內制定符合自身情況的方案來消弭差異的問題,其中制定合理的覆蓋范圍是各試點地區頗為重視的要素。
    全國碳市場第一階段以覆蓋高耗能、高排放行業為主,預計將納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空電力、石化、化工等8個行業、18個子行業中2013年至2015年任意一年綜合能源消費總量在1萬噸標煤以上的企業法人或獨立核算企業單位。總觀各試點當前的覆蓋范圍,均包含國家沒有納入的本地行業,也存在國家納入的行業試點沒納入的情況(重慶沒有公布行業覆蓋情況)。這兩類行業在全國碳市場階段何去何從,是需要試點地區主管部門重點解決的問題。
    試點沒納入但國家納入的行業怎么辦?
    如各試點有國家要求納入但未納入本地碳市場的控排單位,那么這類企業由于沒有參加過試點階段的相關流程,對碳市場的整體運行方式還不熟悉,自身能力相對薄弱。在向全國碳市場過渡的階段,需要對這類企業明確國家的政策方向、著重進行動員和加強能力建設,也可考慮在過渡時期將此類行業企業納入試點碳市場中,使其更快地熟悉碳市場的流程。
    國家沒納入但試點納入的行業怎么辦?
    針對此類行業,試點地區面臨的主要障礙在于是否要將各自的本地行業納入全國碳市場。從減少政策變動的角度看,將這部分行業納入進來是有利于試點推進全國碳市場建設工作的,但想納入也不容易。目前國家沒有針對此類行業制定統一的核算指南和配額分配方法,需要商請國家發改委提出相應的行業核算指南和配額分配方法,或將北京現有的核算方法、分配方法上升為國家認可的方法與方案。如果多個試點都有針對該行業的方法學,那么該采用哪個試點的方法也是一個亟待解決的問題。如果不納入,那試點是保留本地碳市場并將本地行業保留在本地碳市場進行履約,還是將本地行業轉為報告行業或直接劃出控排范圍,也是需要試點地區主管部門決策的問題。
     配額分配方法
     配額分配是碳市場框架設計中最重要的要素之一。合理設置配額分配方法是保持碳市場活躍度、確保不同行業企公平競爭的重要前提,也是目前全國碳市場建設的重點任務之一。目前,全國碳市場配額分配方案還未最終敲定,各地均在根據國家發改委制定的配額預分配方案進行預分配和歷史數據報送,協助國家完善全國碳市場配額分配方案。
    與各試點的分配方法對比來看,國家與試點均采用歷史法和基準線法相結合的免費配額分配方案,但不同行業用何種方法分配二者差別較大。此外,由于國家配額分配方案和實施細則暫未發布,目前尚無法了解國家分配方案的具體內容,包括是否設定有償分配、有償分配的方式以及免費分配和有償分配的比例等。有關配額的預借存儲、配額調整等配套細則,國家目前也沒有具體的規定。在此情景下,試點在向全國碳市場過渡時除了面臨調整配額分配方法、與國家要求保持一致外,還有如下幾個問題值得注意。
    是否要從嚴制定配額分配方法
    按照國家配額分配的思路,全國碳市場第一階段以免費分配為主,地方可在國家方法的基礎上設定更嚴格的配額分配方式,例如設置更嚴格的基準線和強度下降系數、設置有償分配機制等。適當從嚴能夠充分發揮碳交易這種市場機制的減排作用,但同時會增加企業履約的成本,對主管部門來說是一把雙刃劍。在與全國碳市場接軌時,試點地區是選擇與國家的分配方法保持一致,還是考慮設置更嚴格的配額分配方法是值得地方主管部門考慮的問題。
    試點階段的配額如何結轉至全國碳市場
    目前國家對于試點階段剩余的配額如何結轉兌換全國碳市場配額沒有明確的規定。不同的結轉方式影響著企業配額存儲和履約的策略,也影響試點地區在過渡期需要進行的準備工作。對此,試點可以考慮對試點配額可結轉和不可結轉兩種情景開展評估,為可能發生的政策變化做好準備,同時加強與國家相關部門的溝通,及時了解國家政策動向。
    真空期是否要為全國碳市場打基礎按照此前碳交易試點期三年的計劃,2016年到2017年是試點與全國銜接的真空期和緩沖期。屆時,全國碳交易試點的框架的部分關鍵要素基本明晰,試點可以考慮是否在制度設計上與國家要求部分接軌,為下一步迎接全國碳市場的到來熱身。
    MRV體系
    MRV是碳交易體系中最為重要的要素之一,也是涉及參與主體最多,覆蓋事項最多的一個領域。在統一碳市場中,國家要對核算、報告和核查要求以及核查機構和核查人員的資質進行統一規定。目前,全國碳市場在MRV體系建設上已經取得了較大的進展:發布了24個行業核算指南,其中10個行業指南已上升為國標;發布了《第三方核查參考指南》,為核查機構的核查工作提供了指導;發布了《第三方核查機構及人員參考條件》,在注冊資金、業績經驗等方面提出了具體要求等。盡管相關的管理規章還未正式出臺,但全國碳市場MRV體系已經基本清晰。
    試點在與全國碳市場銜接時,也對MRV這一領域給予了最多的關切。有幾個可能的障礙值得探討:
     需要根據國家方法開展核算、報告和核查
    這是在MRV領域最重要也是最顯著的障礙。試點地區的企業進入全國碳市場后需要按照新的國家要求進行核算、報送,第三方核查機構也要依據國家要求進行核查。相比非試點地區從無到有地創建MRV體系,試點地區要面臨著要在原有體系的基礎上做出調整。這樣的調整意味著試點主管部門要與控排企業就新的核算和報送要求進行大量的溝通解釋和相關的培訓,意味著要對當地核查機構依照國家核查標準進行培訓和指導。這樣大范圍的法規調整和能力建設工作,如果在全國碳市場正式啟動后再著手進行,可能會使得試點地區措手不及。
     第三方核查機構是否需要重新備案
     多個試點對核查機構以及核查員的資質有所要求,例如注冊資金、業績經驗、核查員數量等,各項要求的細節與國家《第三方核查機構及人員參考條件》中的條件有所差異。待國家的核查機構管理辦法發布后,試點地區是否需要按照新的要求對核查機構進行備案,原有核查機構如不符合國家標準,是否還具備核查資質,這也是需要試點地區主管部門盡快決策的問題。
 
 
 
信息來源:國家節能中心
 

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